Qui décide de la diplomatie française au nom des citoyens ?

La politique étrangère de la France, une affaire qui engage les citoyens

Quand la France reconnaît la Palestine, quand son président affirme à l’ONU que le Hamas « n’a jamais sévi en Cisjordanie », ce sont les citoyens qui sont directement concernés : leur sécurité, leur place dans le monde, la crédibilité de leur pays. Or ces initiatives récentes sont venues de l’Élysée, sans débat public préalable. C’est tout l’enjeu d’une question qui dépasse les couloirs du pouvoir : qui décide, au nom des Français, de la politique étrangère ? L’ancien ambassadeur Xavier Driencourt y consacre une chronique publiée par le JDD, accessible notamment via ce lien : https://www.lejdd.fr/politique/la-diplomatie-francaise-a-lepreuve-du-presidentialisme-absolu-185316

Le point de départ de cette réflexion remonte à septembre 2024, lors de la constitution du gouvernement de Michel Barnier. Il avait alors été question des « domaines réservés » que seraient, sous la Ve République, la diplomatie et la défense, couvertes par le Quai d’Orsay et le ministère des Armées, et sur lesquelles le président de la République aurait un pouvoir absolu, ou presque. Il faudrait ajouter les questions européennes, sur lesquelles le président et le Premier ministre interviennent chacun de leur côté : le chef de l’État parce qu’il siège dans les « sommets » de l’Union européenne, le Premier ministre parce qu’il dispose de la « machinerie » européenne, le Secrétariat général pour les affaires européennes (SGAE), chargé de coordonner les positions des administrations, d’arbitrer entre elles et de donner les instructions à la Représentation permanente auprès de l’UE.

Michel Barnier avait parlé de « domaine partagé », indiquant que, par la Constitution et par sa propre expérience européenne, il avait vocation à s’intéresser à la politique étrangère. Le fait est qu’en définitive, le président a nommé des proches aux deux ministères concernés, de même qu’aux affaires européennes. Il a apparemment accepté le limogeage de Thierry Breton, Commissaire européen, puis nommé Stéphane Séjourné sans consulter Michel Barnier.

Pour comprendre ce fonctionnement, trois paramètres s’imposent : les textes, l’histoire, la pratique. La Constitution est assez vague sur la politique étrangère. L’article 5 fait du président « le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités », une compétence très générale et quasiment sans limites. L’article 13 lui donne compétence pour « nommer les ambassadeurs et les officiers généraux » ; l’article 14, le soin « d’accréditer les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires » ; l’article 15 précise qu’il est « le chef des armées et qu’il préside les conseils et comités de défense ». Le gouvernement, pour sa part (article 20), « détermine et conduit la politique de la nation », et le Premier ministre est « responsable de la Défense nationale ». Le titre VI confie au président la négociation et la ratification des traités, et l’article 55 rappelle que les traités régulièrement ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois.

On voit donc que les pouvoirs du chef de l’État sont très généraux et relativement imprécis, sans aucune mention d’exclusivité en politique étrangère, et encore moins de « domaine réservé ». C’est Jacques Chaban-Delmas qui, en 1959, lors d’un congrès de l’UNR, avait inventé cette théorie. Si les textes ne donnent pas l’exclusivité de la diplomatie au chef de l’État, c’est bien l’histoire et la pratique institutionnelle qui ont conduit à ce résultat.

L’histoire, d’abord : la diplomatie a de tout temps été l’apanage des souverains français, de Louis XIII à Napoléon III, appuyés sur de grands ministres comme Richelieu, Mazarin, Colbert, Vergennes, Talleyrand ou Briand. Cette tradition s’est maintenue sous la Troisième République, dont les lois constitutionnelles de 1875 étaient encore plus sibyllines. Félix Faure lors de l’affaire Dreyfus, Émile Loubet lors des crises marocaines, Raymond Poincaré lors de la crise de 1914 intervenaient directement dans ce domaine.

Mais c’est la pratique instituée dès 1958 qui a forgé la prééminence présidentielle actuelle. Marqué par l’impuissance du pouvoir en 1940, de Gaulle écrivait à propos d’Albert Lebrun que le malheur était « qu’il n’y eut ni chef, ni État ». Arrivé à l’Élysée à un moment particulier, la guerre froide, les crises de Berlin, la guerre d’Algérie, il conduisit de fait la politique étrangère, au grand dam de Michel Debré. Entre 1958 et 1969, toutes les initiatives diplomatiques partent de l’Élysée : refonte de l’OTAN, traité de l’Élysée de 1963 avec l’Allemagne d’Adenauer, opposition à l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE, retrait du commandement intégré de l’OTAN en 1966. Ses successeurs, de Pompidou à Mitterrand, Chirac, Sarkozy et Hollande, ont repris et accru cette tradition monarchique. Seules les cohabitations partagent (un peu) ce domaine, donnant alors une grande marge de manœuvre au Quai d’Orsay, comme l’ont expérimenté Alain Juppé en 1993 et Hubert Védrine en 1997.

Emmanuel Macron, lui, confirme la tradition mais l’amplifie ou la dévoie : il estime tout connaître de la diplomatie et se passe des diplomates, qu’il n’hésite pas à muter s’ils résistent. En avril 2022, il a supprimé le corps diplomatique et consulaire, après que les syndicats « maison » ont contesté la nomination d’un de ses proches comme consul général à Los Angeles. Il serait réducteur d’imputer à ce seul comportement monarchique les déboires de la politique étrangère française, au Sahel, au Maghreb, dans le Pacifique avec la crise australienne de 2021, au Liban ou en Europe : la situation économique et la désinvolture budgétaire du pays le rendent inaudible, car il n’y a pas de bonne politique étrangère sans finances solides. Mais il est vrai aussi que les souverains d’autrefois s’appuyaient sur des « grands commis » expérimentés, et il n’en manque pas aujourd’hui parmi les diplomates. La diplomatie n’est pas affaire de « gesticulations », mais d’expérience et d’analyse froide ; c’est là un enjeu qui regarde directement l’intérêt général.

La question reste ouverte : les citoyens verront-ils un jour la politique étrangère de leur pays débattue publiquement, avant d’être décidée en leur nom ?